如何界定環(huán)境法中的『新建』？開工就是“新建”？

環(huán)境法中經(jīng)常會(huì)遇到建設(shè)項(xiàng)目的新、改、擴(kuò)建的說(shuō)法，那么什么是建設(shè)項(xiàng)目的“新建”呢?

  由于環(huán)境立法中缺乏關(guān)于“新建”含義的解釋，以至于環(huán)境執(zhí)法中對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)。根據(jù)文獻(xiàn)檢索和文義解釋的方法，建設(shè)項(xiàng)目的“新建”是指始于開工建設(shè)，終于竣工驗(yàn)收的建設(shè)過(guò)程，而不是僅指開工建設(shè)那一刻的建設(shè)行為。與此同時(shí)，項(xiàng)目“新建”性質(zhì)的認(rèn)定也是行政許可利益衡量的前提。是否為“新建”，直接決定了執(zhí)法半徑在環(huán)境法領(lǐng)域，經(jīng)常會(huì)遇到建設(shè)項(xiàng)目新建、改建和擴(kuò)建的說(shuō)法。對(duì)于什么是新建、改建和擴(kuò)建，人們的認(rèn)識(shí)似乎是約定俗成的，但細(xì)究起來(lái)，卻又莫衷一是。尤其是就建設(shè)項(xiàng)目的“新建”而言，理解上的差異極易造成環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中的混亂。比如下面這一案例。2014年某地建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、環(huán)評(píng)和施工等一系列行政許可后，于2014年9月開工建設(shè)，但10月時(shí)當(dāng)?shù)匦薷沫h(huán)境立法，明確該項(xiàng)目所在區(qū)域禁止“新建”此類建設(shè)項(xiàng)目。新立法于2014年12月1日正式實(shí)施。該項(xiàng)目恰好跨越了立法變更的時(shí)間點(diǎn)，直至2016年6月完工并進(jìn)行了竣工環(huán)保驗(yàn)收，2017年初完成了工程綜合驗(yàn)收。對(duì)該項(xiàng)目是否屬于新立法中應(yīng)被禁止的“新建”項(xiàng)目，環(huán)境執(zhí)法部門產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)：項(xiàng)目“新建”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)改部門的立項(xiàng)，還是取得規(guī)劃、環(huán)評(píng)以及施工等許可?是項(xiàng)目開工建設(shè)，還是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?如果該項(xiàng)目屬于新立法中“新建”，那么就應(yīng)禁止建設(shè);如果不屬于“新建”，則不適用新立法，該項(xiàng)目就可以繼續(xù)建設(shè)完成。對(duì)“新建”的不同定性，直接決定了該項(xiàng)目的未來(lái)命運(yùn)和環(huán)保部門的執(zhí)法半徑。

正確區(qū)分不同地區(qū)對(duì)“新建”不同說(shuō)法

  筆者進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn)，截至目前，尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境主管部門、發(fā)改部門或者住建部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“新建”的專門解釋，也未見法律中有關(guān)于這一問(wèn)題的立法解釋。要解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，只能通過(guò)文義解釋和體系解釋的方式進(jìn)行。應(yīng)對(duì)名詞正確含義做出解釋。

  結(jié)合上述對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“新建”含義的分析，開篇案例中的建設(shè)項(xiàng)目在2014年取得完備許可手續(xù)并于2014年9月已經(jīng)開工建設(shè)，但在2014年年12月1日新立法實(shí)施前沒有建成，說(shuō)明該項(xiàng)目正在建設(shè)。以2014年底新立法施行時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，在該節(jié)點(diǎn)之前該項(xiàng)目未建成，只是“興建”，談不上“新建”;在該時(shí)間節(jié)點(diǎn)后，該項(xiàng)目于2016年6月完工，2017年初完成驗(yàn)收，至此該項(xiàng)目才從無(wú)到有，完成了“新建”。因而該項(xiàng)目屬于在新立法實(shí)施后的“新建”項(xiàng)目，應(yīng)適用新立法有關(guān)禁止建設(shè)的規(guī)定。而對(duì)于該“新建”項(xiàng)目被禁止建設(shè)后已授予的行政許可如何處理的問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第八條第二款規(guī)定：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)，行政許可被授予后，并非一成不變，當(dāng)立法發(fā)生變更的情況下，為了公共利益需要，行政機(jī)關(guān)有權(quán)收回已經(jīng)授予的行政許可同時(shí)給予補(bǔ)償，體現(xiàn)了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關(guān)系穩(wěn)定，一味保護(hù)已經(jīng)授予的行政許可，可能會(huì)影響新法實(shí)施后更大范圍的公共利益的穩(wěn)定，使得環(huán)境行政執(zhí)法陷入新的困境。具體到前述案例，首先應(yīng)考慮的并不是應(yīng)否撤回行政許可，而是實(shí)體上確認(rèn)項(xiàng)目是否屬于“新建”性質(zhì)，如確屬“新建”，那么就應(yīng)當(dāng)適用新立法的規(guī)定，依法責(zé)令該項(xiàng)目停止建設(shè)，或依法限期拆除。同時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，撤回已授予的行政許可，并根據(jù)新立法實(shí)施前的具體施工情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。將“新建”理解為從開工興建到竣工驗(yàn)收的過(guò)程，不僅有助于維護(hù)法治權(quán)威和環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一，而且也有利于督促已取得項(xiàng)目立項(xiàng)、許可等手續(xù)的企業(yè)加快建設(shè)進(jìn)度，杜絕“久拖不驗(yàn)”現(xiàn)象發(fā)生?！靶陆ā币辉~看似不足為奇，實(shí)則非同小可。為消除環(huán)境執(zhí)法中可能出現(xiàn)的理解混亂，建議生態(tài)環(huán)境立法部門能從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度，對(duì)該詞在環(huán)境領(lǐng)域的含義加以專門解釋。

1、新建不是立項(xiàng)

  從文義解釋來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目的“新建”并不僅僅等同于立項(xiàng)、許可等建設(shè)手續(xù)完備，還需要有實(shí)際的建設(shè)行為，否則僅僅手續(xù)完備而未實(shí)際開工的項(xiàng)目無(wú)異于一張?jiān)O(shè)計(jì)圖紙，與建設(shè)基本不相干，更無(wú)法與“新建”項(xiàng)目相提并論。在執(zhí)法中，環(huán)保部門要根據(jù)具體情況，厘清何為“新建”項(xiàng)目。

2、新建不僅是興建

  興建”表示的是開始建設(shè)或者建造行為的開端。在我國(guó)《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中，多次提及“興建”，目的是強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)行為的開端加以管控。而項(xiàng)目的“新建”則指向的是一個(gè)項(xiàng)目從無(wú)到有的建造過(guò)程，而不僅僅是指開工興建這一建造行為的起點(diǎn)。也就是說(shuō)，“新建”中所謂“新”指的就是“從無(wú)到有”，所謂“建”指向的就是“從無(wú)到有”的“到”的建造過(guò)程。如果建設(shè)項(xiàng)目剛剛開工建設(shè)，只能說(shuō)是項(xiàng)目的“興建”，而不能等同于“新建”項(xiàng)目全部，此時(shí)只能稱之為在建項(xiàng)目。只有其建設(shè)行為完成，才可以說(shuō)項(xiàng)目從無(wú)到“有”了，項(xiàng)目“新建”完成。那么，建設(shè)過(guò)程的終點(diǎn)是什么呢?在建設(shè)工程管理中，項(xiàng)目是否建設(shè)完成并不是由施工方或者建設(shè)方單方?jīng)Q定的，而是根據(jù)是否依法完成工程竣工驗(yàn)收決定的。不同類型的建設(shè)項(xiàng)目，有不同的工程竣工驗(yàn)收規(guī)范。只有依法通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，才可以稱之為完成建設(shè)。故此，項(xiàng)目的“新建”是否完成建設(shè)，要以工程竣工驗(yàn)收為準(zhǔn)。

3、開工不等于新建

  在環(huán)境法領(lǐng)域，由于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開工前向有審批權(quán)的環(huán)保部門完成報(bào)批，因此，如何界定“未批先建”就顯得很關(guān)鍵。雖然環(huán)境立法缺乏關(guān)于項(xiàng)目“新建”的解釋，但是對(duì)項(xiàng)目“開工”卻有著明確的規(guī)范。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)【2018】18號(hào))中規(guī)定：除火電、水電和電網(wǎng)項(xiàng)目外，建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)是指建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準(zhǔn)備工作，如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開工建設(shè)?；痣婍?xiàng)目開工建設(shè)是指主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土?？梢?，無(wú)論是“正式破土開槽”，還是“澆筑第一方混凝土”，都是環(huán)境主管部門確定的建設(shè)項(xiàng)目“開工”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。從立法體系解釋的角度看，新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目都存在“開工”階段。環(huán)境法領(lǐng)域的這一“開工”標(biāo)準(zhǔn)，不僅可用于判斷新建項(xiàng)目的開工，還可用于判斷改、擴(kuò)建項(xiàng)目的開工。在此意義上，不能將“開工”等同于“新建”。

4、新建不同于已建成

 在我國(guó)《水污染防治法》中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規(guī)定：禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目;已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。運(yùn)用體系解釋方法，可以發(fā)現(xiàn)該法中的“新建”、“已建成”的適用對(duì)象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實(shí)施日期為節(jié)點(diǎn)的，在該時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前已經(jīng)完成建設(shè)的項(xiàng)目，就屬于已建成的項(xiàng)目?！耙呀ǔ伞钡捻?xiàng)目不是“新建”項(xiàng)目，更不是“改、擴(kuò)建”項(xiàng)目。如果一個(gè)“新”項(xiàng)目在法律實(shí)施之日前才開工建設(shè)，顯然不是“已建成”項(xiàng)目，也非改擴(kuò)建項(xiàng)目。其在跨越法律實(shí)施時(shí)間節(jié)點(diǎn)后完成建設(shè)時(shí)，就屬于“新建”的項(xiàng)目。